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Droit de la Santé, sécurité au travail
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par Sébastien Millet

Manquements en matière de réglementation des activités nucléaires : les précisions sur la procédure d’amende administrative applicable devant l’ASN


L’adoption par l’Autorité de sûreté Nucléaire du règlement intérieur de sa commission des sanctions (CDS) par décision du 19 octobre 2021 (JO du 5 novembre 2021) est l’occasion de revenir sur le régime particulier de sanctions administratives prévu dans le domaine de la réglementation de la sécurité nucléaire et de la radioprotection.

 

Quelle est la mission de la CDS au sein de l’ASN ?

L’article L592-41 du Code de l’environnement institue au sein de l’ASN une commission des sanctions, instance à caractère répressif, habilitée à prononcer des amendes administratives en cas d’inobservation des prescriptions prévues par le Code de l’environnement en matière de sécurité nucléaire (qui comprend la sûreté nucléaire, la radioprotection, la prévention et la lutte contre les actes de malveillance ainsi que les actions de sécurité civile en cas d’accident) ou le Code de la santé publique en matière de radioprotection contre les rayonnements ionisants (ensemble des règles, procédures et moyens de prévention et de surveillance visant à empêcher ou réduire les effets nocifs des rayonnements ionisants produits sur les personnes, y compris les travailleurs en vertu des articles L4451-1 et suivants du Code du travail, ainsi que les atteintes portées à l’environnement).

 

Qui siège à la CDS ?

La CDS est une instance composée de 4 magistrats (2 conseillers au Conseil d’Etat + 2 conseillers à la Cour de cassation).

Conformément aux principes régissant les autorités administratives indépendantes (l’ASN est une AAI), elle bénéficie de garanties multiples en termes d’indépendance, d’impartialité, de prévention des risques de conflits d’intérêts, de déontologie, ou encore de respect du secret et de la discrétion professionnelle.

Si besoin, un ou plusieurs agents de l’ASN peuvent être placés en appui à la CDS, sous l’autorité fonctionnelle de son président.

 

Quelles sont les personnes susceptibles de relever d’une procédure devant la CDS de l’ASN ?

La CDS est compétente pour prononcer des amendes administratives en cas de manquement, à l’encontre :

  • Des exploitants d’installations nucléaires de base (INB) ;
  • Des responsables de transport de substances radioactives ;
  • D’exploitant d’équipements sous pression nucléaires (ESPN) ;
  • Des responsables d’activités nucléaires (RAN), réglementées par le Code de la santé publique, ce qui constitue la « partie immergée » souvent non perçue par le grand public (précisons ici que selon le bilan 2020 de l’IRSN, 387 542 travailleurs exposés aux rayonnements ionisants ont fait l’objet d’un suivi en France, toutes activités nucléaires confondues, y compris l’exposition à la radioactivité naturelle).

 

Quel est le délai de prescription applicable ?

Les textes fixent à 3 ans le délai de prescription : la CDS ne peut ainsi être saisie de faits remontant à plus de 3 ans en arrière, s’il n’a été fait pendant ce délai aucun acte tendant à leur recherche, leur constatation ou à leur sanction (a contrario, ces actes de procédures ont un effet interruptif).

Aucune amende administrative ne peut en outre être prononcée plus de 3 ans à compter de la constatation des manquements.

Attention, si le manquement constitue une infraction pénale, et notamment un délit, le fait que l’amende soit prescrite n’exclut pas la possibilité de poursuites pénales (cf. infra).

 

Quelle est la procédure aux fins de sanction applicable devant la CDS ?

Le formalisme processuel prévu par les textes est particulièrement détaillé en la matière, ce qui peut typiquement donner lieu à contestation en cas d’irrégularité de procédure faisant grief à la personne mise en cause notamment.

  1. La phase d’instruction préalable du dossier

Le collège de l’ASN (organe collégial statutaire et décisionnaire) dispose du pouvoir de saisine de la CDS, et peut décider de l’ouverture d’une procédure conduisant au prononcé d’une amende administrative, en cas de constat de non-exécution d’une mise en demeure prise suite à l’inobservation de prescriptions réglementaires.

Le collège notifie alors les griefs à la personnes concernées et saisit la CDS sur la base de cette notification de griefs.

Une fois saisie, la CDS désigne un rapporteur parmi ses membres, qui joue un rôle central, et peut :

  •  Procéder à toute audition qui lui semble utile. En particulier, le rapporteur informe la personne mise en cause qu’elle pourra être auditionnée ou demander à l’être. Toute personne invitée à être entendue reçoit une convocation indiquant la possibilité de se faire assister par tout conseil de son choix.
  •  Le rapporteur peut également bénéficier du concours d’un ou plusieurs agents de l’ASN disposant de compétences techniques (à condition qu’ils n’aient pas participé à la préparation des actes de poursuite ou d’instruction), lesquels peuvent alors assister aux auditions.
  • Si besoin, le rapporteur peut demander une saisine du collège afin de compléter les griefs reprochés au mis en cause, ou de les notifier à d’autres personnes.

Le rapporteur est chargé de rédiger un rapport d’instruction et de présenter ses conclusions argumentées lors de la séance de la CDS.

Il incombe au président de la CDS d’établir un calendrier prévisionnel d’instruction pour chaque affaire, fixant en particulier la date de clôture (en tenant compte notamment du délai de 3 ans précité entre la date de constatation du manquement et la date de prononcé de l’amende).

Une fois close, l’instruction est communiquée :

  • au mis en cause éventuellement via le courrier de convocation à l’audience ;
  • au membre du collège de l’ASN ou à son représentant ;
  • aux tiers intéressés.

A noter que le rapporteur peut proposer au président une réouverture de l’instruction, notamment lorsque :

  • Les parties font valoir après clôture des circonstances de droit ou de fait nouvelles utiles à la procédure qu’elles n’auraient pas été en mesure d’invoquer auparavant ;
  • La CDS demande au rapporteur de poursuivre ses diligences si elle s’estime insuffisamment éclairée.

 

Comment est assuré le contradictoire dans la phase préparatoire ?

Le respect du contradictoire et des droits de la défense est incontournable ; aucune sanction administrative ne peut être ici prononcée sans que l’intéressé ou son représentant n’ait été entendu ou appelé.

Précisément, il est prévu qu’en vue de chaque audition, le rapporteur établit un procès-verbal, qui est communiqué aux parties, sous réserve d’occultation des informations protégées par la loi, aux fins d’observations éventuelles.

Sauf cas de confidentialité ou de risque d’atteinte à un secret protégé par la loi (annexe confidentielle), les pièces du dossier sont communiquées aux personnes mises en cause ou à leur conseil.

La CDS peut décider d’admettre l’intervention écrite formée par un tiers justifiant d’un « intérêt suffisant », sous forme d’un mémoire et de pièces annexes. Le cas échéant, ce mémoire et les pièces annexées doit être communiqué au mis en cause, qui dispose d’un délai de réponse imparti. Sa réponse est en retour communiquée au tiers concerné.

De la même manière, le membre du collège de l’ASN ou son représentant peut présenter par écrit ses observations sur le rapport, lesquelles sont obligatoirement communiquées au mis en cause.

Le courrier de convocation devant la CDS doit mentionner que la personne mise en cause  dispose d’un délai de 30 jours francs pour faire connaître ses observations écrites sur le rapport.

Ces observations sont alors communiquées au membre du collège ou à son représentant, pour assurer le contradictoire.

 

  1. La phase d’audience collégiale devant la CDS, dans le cadre de la procédure aux fins de sanction

La personne mise en cause est convoquée devant la CDS par LRAR ou par tout autre moyen permettant de s’assurer de sa date de réception, et doit être reçue au moins 45 jours francs avant l’audience (avec mention obligatoire :

  • du délai précité de 30 jours francs pour formuler ses observations en réponse au rapport d’instruction ;
  • de la possibilité de solliciter du président que l’audience ne soit pas publique ;
  • de la possibilité de se faire assister d’un conseil.

Le membre du collège de l’ASN ou son représentant est également convoqué par tout moyen.

Le président de la commission peut convoquer par tout moyen la ou les personnes dont il estime l’audition utile (avec information des autres parties dans ce cas).

En principe, les séances de la commission sont publiques (toutefois le huis clos peut être décidé, notamment sur demande du mis en cause, dans l’intérêt de l’ordre public, de la sécurité nationale ou de protection d’un secret légal).

A l’image du procès devant la juridiction pénale, l’audience aux fins de sanction est séquencée de la manière suivante :

  1. Le rapporteur présente son rapport ;
  2. Le membre du collège de l’ASN ou son représentant est invité à présenter ses observations, y compris proposer une sanction ;
  3. La personne mise en cause ou à son conseil est invité à présenter ses observations ;
  4. Le rapporteur, le membre du collège de l’ASN ou son représentant, ainsi que la personne mise en cause ou son conseil peuvent être invités à répondre aux questions des membres de la commission ;
  5. Le président peut faire entendre toute personne dont il estime l’audition utile ;
  6.  Dans tous les cas, le mis en cause ou son conseil a le dernier mot.

 

  1. La phase de délibéré

Le rapporteur et le membre du collège de l’ASN ou son représentant participent à l’audience mais n’assistent pas au délibéré, qui conserve un caractère secret.

Un procès-verbal de séance contenant de nombreuses mentions obligatoires est établi par le secrétaire de séance, puis approuvé par le président de la CDS.

La décision de la CDS est obligatoirement motivée.

Elle est notifiée à la personne concernée notamment, et lui mentionne le cas échéant, les frais de procédure qui sont à sa charge (lorsqu’une sanction a été prononcée).

Quelles sont les amendes administratives encourues ?

Deux régimes distincts sont applicables :

  • Pour les activités nucléaires dites « de proximité » (industrie, médical, etc.) : l’amende est plafonnée à 15 000 € (cf. C. Env. L171-8, II, 4°) ;
  • Il est en revanche d’un montant maximal fixé à (cf. C. Env. L596-4) :
    • 10 millions d’euros en cas de manquement aux dispositions applicables aux installations nucléaires de base (INB) ;
    • 1 million d’euros en cas de manquement aux dispositions applicables aux équipements sous pression nucléaires ;
    • 30 000 € dans le domaine du transport de substances radioactives.

Dans tous les cas, conformément aux principes à valeur constitutionnelle, le montant de l’amende doit être proportionnée à la gravité des manquements constatés et tenir compte notamment de l’importance du trouble causé à l’environnement.

La décision de la CDS est-elle publique ?

Les textes prévoient que la décision de la commission peut être rendue publique, ce qui ne présente donc pas de caractère systématique.

Cela constitue de toute évidence une composante majeure du dispositif de sanction administrative compte tenu de l’enjeu d’image pour l’exploitant (cf. logique anglo-saxonne du « name and shame »), qui mérite une attention particulière du point de vue de la stratégie de défense …

Le cas échéant, le support de publication est précisé dans la décision, dans un format qui doit rester proportionné à la faute commise et à la sanction infligée. Les frais correspondants sont supportés par la ou les personnes sanctionnées.

Quelles sont les voies de recours contre la décision ?

Un recours est possible devant le Conseil d’État, à l’initiative de la personne concernée (délai de 2 mois à compter de la notification), mais également du président de l’ASN ou de tiers ayant intérêt en raison des dangers que le fonctionnement de l’installation nucléaire de base ou le transport peuvent présenter pour la santé des personnes et l’environnement (cf. C. Env., R596-8 s.).

Il s’agit d’un contentieux de pleine juridiction, dans lequel la juridiction administrative peut utiliser l’ensemble de ses pouvoirs.

Le CDS peut-il proposer une solution d’amende transactionnelle ?

Lorsqu’il notifie les griefs, le collège de l’ASN peut dans le même temps adresser à l’intéressé une proposition « d’entrer en voie de composition administrative » selon la formule consacrée (ce qui équivaut à une amende transactionnelle).

Cette proposition a alors un effet suspensif sur le délai de prescription de 3 ans précité.
Assez classiquement par analogie avec la matière pénale ou le dispositif d’amende administrative du Code du travail (cf. art. L8115-4), la proposition de composition est déterminée ici en fonction :

  • des circonstances et de la gravité des manquements (bien qu’il ne soit pas visé, on imagine que l’appréciation du comportement de l’auteur et notamment sa bonne foi, puisse entrer en ligne de compte),
  • de la personnalité de son auteur,
  • de ses ressources et de ses charges.

L’amende transactionnelle ne peut excéder 1/3 du montant maximal d’amende encourue.

La proposition indique également les obligations imposées pour faire cesser le cas échéant les manquements, éviter leur renouvellement, réparer le dommage ou remettre en conformité les lieux.

Elle fixe également les délais d’exécution impartis.
Lorsque la notification des griefs comporte une proposition d’entrée en voie de composition administrative, la procédure est la suivante :

  1. Le mis en cause dispose de 2 mois pour se prononcer sur la proposition ;
  2. En cas d’acceptation, un accord est alors conclu dans un délai de 2 mois. L’accord est soumis au collège de l’ASN, et, en cas de validation par ce dernier, il est transmis pour homologation à la CDS qui se prononce dans un nouveau délai de 2 mois.
  3. En cas de refus de validation par le collège, celui-ci peut demander au président (une fois seulement) de soumettre un nouveau projet d’accord modifié, qui doit alors intervenir dans un délai d’un mois maximum à compter de la notification du refus.

En l’absence d’accord homologué ou en cas de non-respect de celui-ci, la notification des griefs est transmise à la CDS aux fins de sanction.

L’amende est-elle cumulable avec des mesures de police administrative ?

Outre l’amende, en cas de non-respect d’une mise en demeure, le collège de l’ASN peut prononcer au cas par cas certaines mesures de police administrative, à savoir :

  • consignation des sommes répondant du montant des travaux à réaliser ;
  • exécution d’office de travaux aux frais de l’exploitant ;
  • suspension du fonctionnement de l’installation ou du déroulement de l’opération de transport jusqu’à ce que le responsable se soit mis en conformité ;
  • le tout si besoin sous astreinte journalière (plafonnée à 1500 €/ jour concernant le secteur nucléaire « de proximité », contre 15 000 €/ jour en matière d’INB (cf. C. Env. L171-8, II, 4° ; L596-4 ; et L. 1333-31 du code de la santé publique).

L’amende est-elle cumulable avec des poursuites pénales contre l’exploitant ou le responsable d’activité nucléaire ?

Indépendamment du dispositif d’amende administrative, l’ASN a la possibilité :

  • Soit de constater une infraction par procès-verbal transmis au Procureur de la République compétent lorsque les faits constatés sont susceptibles de constituer une infraction relevant de la compétence de l’ASN au titre du Code de l’environnement (cf. L596-10 s.) ou du Code de la santé publique (cf. L1337-1-1 s.) ;
  • Soit de procéder à un signalement « article 40 » au Procureur de la République (en référence au Code de procédure pénale) lorsque les faits constatés sont potentiellement constitutifs d’une infraction qui ne relève pas de la compétence de l’ASN.

Sous réserve de la prescription précitée, il n’est pas prévu ici d’interdiction de cumul, ou que la procédure d’amende (y compris transactionnelle) ne serait possible tant que l’action publique n’a pas été mise en oeuvre.

On suivra donc ici avec intérêt les futurs développements jurisprudentiels possibles autour de la règle non bis in idem (interdisant qu’une même personne puisse faire l’objet d’une double peine pour des mêmes faits), qui agite régulièrement le contentieux pénal compte tenu de la tendance au développement des mécanismes de sanctions administratives (en matière fiscale, disciplinaire, etc.).

Face à une jurisprudence assez fluctuante, le Conseil constitutionnel a toutefois récemment énoncé que les règles permettant un cumul de poursuites doivent respecter le principe de nécessité des délits et des peines, qui implique qu’une même personne ne puisse faire l’objet de plusieurs poursuites susceptibles de conduire à des sanctions de même nature pour les mêmes faits, en application de corps de règles protégeant les mêmes intérêts sociaux (CC, décision QPC n° 2020-838 du 7 mai 2020).

De son côté, la Cour de cassation fait sienne la position du Conseil constitutionnel, en rappelant que « (…) la faculté de cumuler des sanctions est limitée par l’impossibilité de dépasser le montant le plus élevé de l’une des sanctions encourues. (…) Cependant, cette règle ne concerne que les sanctions de même nature, à savoir celles pécuniaires » (Cass. Crim. 21 octobre 2020, n° 19-81929).

La question reste toutefois ouverte …

 

*Article publié sur www.preventica.com



Sébastien Millet

Avocat associé, Bordeaux

J'ai une activité multiple (conseil juridique, défense au contentieux, formation, enseignement et publications), mais un leitmotiv : la transversalité des disciplines et le management des risques humains sous toutes ses formes, au service de l'entreprise. L'exercice est aussi exigeant que passionnant.

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