Un nouveau code de déontologie du service public de l’inspection du travail : quelles conséquences pour les entreprises ?

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Dans le cadre de la loi « Travail » du 8 août 2016, et en prolongement de la réforme de l’inspection du travail, le législateur a jugé nécessaire de soumettre les agents de contrôle à un ensemble de règles déontologiques

Ce cadre de droits et devoirs vient d’être précisé par un décret en Conseil d’Etat n° 2007–541 du 12 avril 2017, qui intègre dans le Code du travail un nouveau Code de déontologie du service public de l’inspection du travail (cf. art. R8124-1 et suiv.), à l’instar de celui prévu par exemple pour les professions médicales par le Code de la santé publique. (cf. C. Trav., L8124-1 nouveau – cf. article précédent ).

Ces nouvelles dispositions s’appliquent à compter du 15 avril 2017, et concernent l’ensemble de la hiérarchie du système, du Directeur Général du Travail aux agents publics assimilés aux agents de contrôle de l’inspection du travail, en passant par les médecins inspecteurs du travail.

Le sujet étant politiquement sensible, on constate d’emblée que de nombreuses précautions rédactionnelles sont prises pour justifier de la conformité des règles ainsi mises en place par rapport aux différents textes préexistants (cf. constitution, engagement international de la France notamment dans le cadre des conventions OIT, statut général de la fonction publique, etc.).

Sans entrer dans l’exhaustivité de ces dispositions réglementaires, il paraît utile de décrypter celles susceptibles d’intéresser la vie des entreprises.

Ce sujet est en effet généralement mal connu des employeurs ; pourtant, toutes les entreprises sont concernées. Force est de constater que les contrôles tendent à se développer, notamment en matière de santé et sécurité au travail, avec de nouvelles prérogatives (cf. amendes administratives notamment – cf. article précédent ) visant à assurer une plus grande effectivité de la règle en matière de droit du travail.

 

  1. Une exigence de qualité et de confiance dans le service public d’inspection du travail

 

Ce Code de déontologie a été conçu sur une logique de service public, en tenant compte des règles régissant les relations entre le public et l’administration. Il existe toutefois typiquement une ambiguïté puisque s’agissant du « public », les agents de contrôle de l’inspection du travail ont des interlocuteurs aux intérêts différents : salariés/ employeurs, organisations syndicales/ organisations patronales.

Il est rappelé en préambule que « les agents du système d’inspection du travail bénéficient pour l’exercice de leurs missions d’une garantie d’indépendance les préservant des influences extérieures indues. Cette garantie conditionne la qualité du service rendu au public et la confiance des usagers dans le service public de l’inspection du travail. »

La référence à l’exigence de qualité du service rendu et à la confiance des usagers en dit long sur des rapports bien souvent difficiles entre les acteurs en charge de la mission de contrôle et les personnes qui les « subissent ». Il est certain qu’en pratique, les parties prenantes gagnent à s’efforcer de travailler mutuellement en bonne intelligence, et les conseils peuvent utilement aider à assouplir ces relations.

 

  1. Des obligations générales de faire et de ne pas faire

 

Tout d’abord, le nouveau Code de déontologie stipule que « tout agent est tenu de contribuer à la mise en œuvre des actions engagées conformément à ces orientations collectives et priorités » (C. Trav., R8124-7). Le suivi des orientations prioritaires des politiques publiques et de leurs évolutions parait donc important (exemple : plan santé au travail, lutte contre le travail illégal, etc.).

L’indépendance est encadrée, avec l’obligation pour l’agent :

  • De se conformer aux instructions reçues de son supérieur hiérarchique ;
  • De rendre compte de ses actions à son autorité hiérarchique suivant les modalités définies par l’administration (notamment celles concernant le partage des informations relatives à ses actions et aux entreprises contrôlées).

Ces obligations sont toutefois adaptées concernant les médecins inspecteurs du travail, soumis au secret professionnel.

La première affectation donnera lieu à une prestation de serment devant le Président du Tribunal de grande instance en audience publique, selon la formule suivante : “Je m’engage à exercer mes fonctions de contrôle avec dignité, impartialité, intégrité, neutralité et probité. Je m’engage à ne pas révéler les secrets de fabrication et les procédés d’exploitation dont je pourrais prendre connaissance dans l’exercice de mes fonctions.”

Une section spécifique est ensuite consacrée aux droits et devoirs envers chaque usager du service public de l’inspection du travail.

Entre autres, il est prévu que les agents du système d’inspection du travail ne peuvent avoir un intérêt quelconque, direct ou indirect, dans les entreprises qu’ils contrôlent ou entrant dans leur champ de compétence. Ces dispositions interviennent dans « l’air du temps »  et s’inscrivent dans le cadre des dernières réformes relatives à la prévention des conflits d’intérêts dans la fonction publique. Le conflit d’intérêts est défini comme « toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif de ses fonctions ». Un nouvel entretien de prévention des situations de conflit d’intérêts est prévu lors de chaque affectation, puis renouvelé régulièrement, de manière à collecter des informations permettant à l’autorité hiérarchique d’organiser le travail de l’agent de façon à éviter ces situations ou à procéder un changement d’affectation. En outre, chaque agent doit veiller lui-même à prévenir ou à faire cesser immédiatement toute situation d’interférence entre l’exercice de son activité professionnelle et des intérêts publics ou privés (y compris l’exercice d’un mandat politique), susceptible de relever du conflit d’intérêts, et si besoin mettre en œuvre la procédure définie à l’article 25 bis de la loi n° 83-634 du 25 juillet 1983.

En cas de cumul d’activités professionnelles (limitatif), l’activité accessoire autorisée ne doit pas faire obstacle à l’exercice de la fonction principale d’inspection du travail, ni porter préjudice de quelque manière que ce soit à l’autorité ou à l’impartialité nécessaires dans les relations avec les employeurs et les travailleurs.

Précisons qu’à l’inverse, en cas d’entrave dans l’accomplissement des fonctions, les agents peuvent saisir le Conseil national de l’inspection du travail (CNIT) ou le nouveau référent déontologue pour les questions susceptibles de relever de sa compétence (cf. loi du 13 juillet 1983, art. 28 bis ; décret n° 2017-519 du 10 avril 2017).

Classiquement, les agents sont par ailleurs soumis à un devoir de neutralité et d’impartialité, qui leur impose :

  • D’exercer leurs fonctions de manière impartiale sans manifester d’a priori par leurs comportements, paroles et actes ;
  • De s’abstenir en exercice, de toute expression ou manifestation de convictions personnelles, de quelque nature qu’elles soient (le devoir de réserve leur interdit par ailleurs de se prévaloir de la qualité d’agent du système d’inspection du travail dans l’expression publique de leurs opinions personnelles) ;
  • De faire bénéficier les usagers d’une égalité de traitement quels que soient leur statut, leur implantation géographique et leur activité, mais sous réserve qu’ils soient toutefois placés dans des situations identiques. Cette règle qui renvoie à au principe d’égalité devant la loi devrait conduire à l’uniformisation du traitement des situations et éviter qu’il puisse être fait « deux poids, deux mesures » entre différents employeurs.  En pratique toutefois, la condition d’identité de situation laisse place à une marge d’interprétation importante et pourrait rendre difficile l’invocation d’une inégalité de traitement.

Le Code vient également rappeler les obligations traditionnelles des agents en matière :

  • De discrétion professionnelle, concernant toutes les informations dont ils ont connaissance dans l’exercice de la fonction (sous réserve de la procédure de signalement des alertes prévue à l’article 8 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique) ;
  • De secret professionnel, lorsque la loi le prévoit (ex : médecins inspecteurs du travail ; protection des secrets de fabrication et procédés d’exploitation dont ils pourraient prendre connaissance dans l’exercice de leurs fonctions) ;
  • De confidentialité concernant les plaintes dont ils sont saisis, avec en particulier le rappel de l’interdiction de révéler l’identité d’un plaignant à toute personne (l’employeur étant ici visé en premier lieu). Pour des raisons de secret d’enquête, il leur est par ailleurs interdit de faire état de l’existence de plaintes signalant une infraction ou un manquement, notamment en matière de santé sécurité au travail, sauf si le plaignant a informé par écrit son employeur qu’il sollicitait l’intervention des agents de contrôle pour faire cesser l’infraction.

Enfin, le devoir d’information constitue une obligation déontologique imposant aux agents du système d’inspection du travail :

  • De communiquer les documents administratifs aux usagers selon les modalités définies par la loi (cf. art. L311-1 et suivants du Code des relations entre le public et l’administration) ;
  • De fournir des informations et des conseils aux usagers, y compris les employeurs, sur le droit applicable, sur sa portée et sur les moyens d’assurer son respect (C. Trav., R8124-20).

Cela ne doit toutefois pas être confondu avec le rescrit administratif en matière de droit du travail, institué par l’ordonnance n° 2015-1628 du 10 décembre 2015 (cf. C. Trav., L2242-9-1), procédure  cantonnée au thème de l’égalité professionnelle et permettant de bénéficier d’une prise de position formelle de l’administration.

Les agents sont ici tenus de répondre aux demandes d’information, avec un bémol puisque ces réponses doivent être fournies selon les formes et les moyens les plus adaptés à leur interlocuteur, et dans un délai raisonnable compte tenu de la complexité de la question (il faut imaginer que les questions d’interprétation du droit à portée générale seront soumises pour avis au service juridique de la direction générale du travail).

L’écrit n’est toutefois pas rendu obligatoire ; or, pour les entreprises, c’est souvent là que le bât blesse car l’employeur doit souvent se contenter de réponses verbales non confirmées par écrit, donc offrant peu de sécurité juridique.

Il faut ici préciser que « nul n’est censé ignorer la loi », la jurisprudence pénale reste stricte quant à l’admission de l’erreur de droit (cf. C. Pén., art. 122-3) comme cause d’exonération de responsabilité, même lorsque l’employeur a suivi l’avis erroné donné par l’administration sur l’interprétation d’une règle juridique. Celle-ci doit être « insurmontable », et le fait de pouvoir toujours consulter un conseil juridique qualifié limite la reconnaissance de l’erreur de droit, surtout s’agissant de l’employeur qui est un professionnel et tenu d’une obligation de se renseigner (cela s’apprécie au cas par cas, et la jurisprudence a pu a contrario considérer que l’employeur ne peut invoquer l’erreur de droit alors que la consultation de l’inspection du travail lui aurait permis d’éviter une erreur sur la portée d’une règle nouvelle – ex : Cass. Crim., 5 mars 1997, n° 95-83492).

La consécration de ce devoir de conseil, notamment  sur la portée des textes et sur les moyens d’assurer la conformité des pratiques, devrait conduire à une meilleure sécurité juridique pour les entreprises (jusqu’à présent, il était prévu à l’article R8112-2 du Code du travail que « l’inspecteur du travail assure un rôle de conseil et de conciliation en vue de la prévention et du règlement des conflits » simplement). Encore faudra-t-il pour cela veiller à solliciter un avis écrit en présence de règles floues ou sujettes à interprétation.

 

  1.  Des obligations particulières en matière d’opérations de contrôle

 

Conformément au principe général d’indépendance, il est rappelé conformément à l’article L8112-1 du Code du travail que tout agent de contrôle :

  • Est libre d’organiser et de conduire des contrôles à son initiative ;
  • Décide librement des suites à donner à ses interventions et aux constats qu’il a réalisés : il  peut ainsi formuler des conseils ou des observations, saisir l’autorité judiciaire ou engager des suites administratives.

Le nouveau Code de déontologie vient apporter des précisions et clarifications concernant les opérations de contrôle en rappelant :

  • Le droit pour l’agent de contrôle de pénétrer librement et sans avertissement préalable dans tout établissement assujetti à son contrôle. L’état du droit n’est donc pas modifié, le principe étant celui de la visite inopinée. À noter : le droit de visite est ici bien cantonné aux établissements, ce qui traditionnellement s’entend également des dépendances de l’entreprise, sous réserve du respect du domicile privé. En revanche, il est précisé que, ce droit d’accès peut s’exercer « à toute heure du jour et de la nuit », ce qui ne fait pas difficulté concernant les établissements ayant une activité nocturne, mais semble toujours plus contestable dans les autres cas (à moins d’une situation d’infraction flagrante par exemple).
  •   L’obligation en principe pour l’agent de contrôle, lors de toute visite, d’informer de sa présence l’employeur (ou son représentant), sauf s’il estime que cela risquerait de nuire à l’efficacité du contrôle. Jusqu’à lors, il s’agissait d’une simple recommandation ministérielle.
  • L’obligation pour l’agent de contrôle d’être muni de sa carte professionnelle afin de justifier de sa qualité, ce qui constitue une clarification appréciable, notamment lorsque l’entreprise applique des procédures de contrôle d’accès. Ainsi, le fait de demander à l’agent de contrôle de justifier de sa qualité ne pourra plus –sauf abus– être considéré comme un délit d’obstacle à l’accomplissement du contrôle.
  • L’obligation de courtoisie en toute circonstance à l’égard des personnes présentes sur le lieu de travail ou dans le local affecté à l’hébergement des travailleurs soumis au contrôle.
  •   L’obligation d’agir avec discernement et diligence dans le choix des modalités d’action en cas de constat d’infractions ou de manquements à la réglementation. On peut en déduire que l’agent de contrôle devra tenir compte au mieux des explications et données factuelles communiquées par l’employeur.
  •  L’obligation pour l’agent de contrôle d’effectuer une enquête, d’informer son service, et si besoin de saisir les autorités compétentes, lorsqu’il constate ou est informé d’un accident du travail grave ou mortel, ainsi que de tout incident qui aurait pu avoir des conséquences graves.
  • Toujours sur le terrain du devoir d’information, l’obligation pour l’agent de contrôle d’informer les usagers concernés des suites données à son contrôle, selon les modalités prévues par la législation en vigueur. Cela ne remet toutefois pas en cause le principe de non-transmission à l’employeur du procès-verbal d’infraction lorsque celui-ci est établi et transmis au Parquet.
  1. Des obligations passibles de sanctions en cas de manquement

 

Les manquements aux obligations définies par le Code de déontologie pourront faire l’objet de plaintes et donner lieu à l’engagement de procédures disciplinaires à l’encontre des agents concernés.

En cas de plainte à l’encontre d’un agent de contrôle :

  • Si celle-ci est portée auprès de son autorité hiérarchique, cette dernière doit en informer l’agent concerné ;
  • Si celle-ci est adressée à l’agent lui-même, il est tenu de porter sans délai à la connaissance de son autorité hiérarchique tout fait ou plainte survenue à l’occasion du service ayant entraîné ou susceptible d’entraîner sa convocation par une autorité de police, juridictionnelle ou de contrôle (cf. conseil national de l’inspection du travail – CNI).

Ces dispositions visent à permettre la mise en œuvre de la protection fonctionnelle dont bénéficient les agents conformément au statut général de la fonction publique.

 

En synthèse, ce nouveau Code de déontologie ne bouleverse pas fondamentalement l’état du droit applicable. Il vient compiler dans un cadre normatif l’ensemble de droits, mais également des obligations existantes pour les agents, et dont le non-respect pourra être passible pour certaines, de poursuites pénales, et plus généralement de sanctions disciplinaires, engageant au passage la responsabilité administrative de l’État pour faute de service, ou celle de l’agent en cas de faute personnelle détachable du service.

 

*Article publié sur www.preventica.com

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