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Droit de la Santé, sécurité au travail, Droit du Travail
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par Sébastien Millet

#COVID-19 : quelle est la valeur des guides professionnels de bonnes pratiques publiés par l'Administration ?


Afin de favoriser les bonnes pratiques sanitaires au sein des entreprises et de lutter contre la propagation du virus, le Ministère du travail a publié sur son site internet un certain nombre de “ fiches conseils métiers « , ainsi que des guides de bonnes pratiques élaborés par différentes organisations professionnelles et syndicales de branche.

Il faut reconnaître que ce travail a été important et utile pour permettre à l’ensemble des acteurs de s’approprier les règles de conduite à tenir en pratique, particulièrement en vue du déconfinement et de la gestion du retour sur le lieu de travail.

De facto, ces publications font « référence ».

Pour autant, la pertinence de certaines recommandations peut être discutée, comme cela vient d’être le cas concernant la mise hors service ou l’interdiction d’accès aux fontaines à eau.

Dans un jugement inédit, le Conseil d’Etat vient faire l’analyse suivante : « (…) les décisions de publication de ces guides sur le site du ministère du travail ont pour seul objet d’informer les employeurs et les salariés des branches concernées des travaux réalisés par les organisations professionnelles et syndicales auteurs de ces guides. Elles ne révèlent par elles-mêmes aucune décision d’approbation de leur contenu par l’administration et ne contiennent pas d’autres informations que celles ayant vocation à être portées, par ailleurs, à la connaissance des employeurs et salariés de la branche par les organisations qui sont à l’initiative de ces documents. Par suite, elles ne revêtent pas le caractère de décisions faisant grief et ne sont susceptibles de faire l’objet ni d’un recours pour excès de pouvoir ni, par conséquent, d’une requête tendant à la suspension de leur exécution » (cf. Conseil d’Etat, juge des référés, 29 mai 2020, n° 440452).

Pour la haute juridiction administrative, il n’y a donc pas lieu de se prononcer sur le fond et la légalité de ces recommandations, puisqu’elles sont dépourvues de valeur juridique contraignante.

En soi, la publication de recommandations émanant d’organisations professionnelles sur le site du Ministère du travail n’a pas pour effet de donner à ces documents une valeur de décision administrative faisant grief à l’égard des requérants, voire a fortiori , d’acte réglementaire.

Si la solution n’est pas totalement surprenante, elle n’en présente pas moins un intérêt dans la perspective de futurs contentieux de responsabilité, où la question de la bonne ou mauvaise application des recommandations ne manquera pas de se poser (cf. précédent article).

S’agissant des fiches métiers et autres documents établis par le Ministère du travail lui-même, le Conseil d’Etat a considéré qu’il n’y avait pas lieu en l’espèce de se prononcer sur leur légalité, pour des raisons liées à la procédure administrative de référé-suspension.

Quoiqu’il en soit, il semble raisonnable de considérer qu’il s’agit là de simples recommandations administratives publiées –dixit le Ministère du travail- à des fins d’information et « d’accompagnement des entreprises » dans leur démarche de prévention.

Le fait qu’elles soient une déclinaison des principes de prévention adaptée au contexte d’état d’urgence sanitaire ne devrait pas pouvoir leur donner en tant que tel de caractère réglementaire opposable, faute d’être retranscrites dans un texte spécial adopté dans le cadre du droit d’exception que nous connaissons actuellement.

A noter toutefois que la jurisprudence administrative permet de contester la légalité d’un document établi par l’administration qui, sans présenter le caractère de décision ou d’acte réglementaire, contiendrait des « lignes directrices » illégales.

Le principe vient d’être rappelé en ces termes : « 1. Les documents de portée générale émanant d’autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l’excès de pouvoir lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif ou présentent le caractère de lignes directrices. 2. Il appartient au juge d’examiner les vices susceptibles d’affecter la légalité du document en tenant compte de la nature et des caractéristiques de celui-ci ainsi que du pouvoir d’appréciation dont dispose l’autorité dont il émane. Le recours formé à son encontre doit être accueilli notamment s’il fixe une règle nouvelle entachée d’incompétence, si l’interprétation du droit positif qu’il comporte en méconnaît le sens et la portée ou s’il est pris en vue de la mise en œuvre d’une règle contraire à une norme juridique supérieure. (…) » (cf. CE 12 juin 2020, n° 418142, au sujet de l’illégalité d’une « note d’actualité »).

Reste qu’au-delà de ce débat, du point de vue de la maîtrise des risques professionnels, les entreprises ont tout intérêt en pratique à se conformer du mieux possible à ces recommandations, d’autant qu’elles énoncent des mesures adaptées compte tenu de l’état des connaissances scientifiques et médicales.



Sébastien Millet

Avocat associé, Bordeaux

J'ai une activité multiple (conseil juridique, défense au contentieux, formation, enseignement et publications), mais un leitmotiv : la transversalité des disciplines et le management des risques humains sous toutes ses formes, au service de l'entreprise. L'exercice est aussi exigeant que passionnant.

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